今天，最高人民法院发布《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》），采取有力措施，防范“程序空转”、就案办案、机械司法等问题，规制“一案结、多案生”现象，促进矛盾纠纷实质性化解、一次性解决。
严格落实立案登记制要求 有案必立有诉必理
2015年，党的十八届四中全会决定人民法院实行立案登记制改革。我国法院自2015年5月1日起全面实行立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。
调研中发现，个别人民法院还存在通过程序问题将老百姓的诉求简单拒之门外，导致当事人无法及时获得司法救济的问题。比如，有的法院受理起诉时要求当事人必须准确主张案由，一旦当事人提出的案由与起诉材料指向的案由不一致，法院即以当事人主张的案由错误为由，不予登记立案；涉及法人或者其他组织起诉时，要求在起诉状等文件上加盖公章的同时，必须有法定代表人、负责人签字或者盖章，否则便不予登记立案；还有的法院以本院无管辖权为由，既不接收材料，也不作出裁定，导致当事人起诉无门。
《指导意见》坚决站稳人民立场，突出强调各级法院要严格落实立案登记制要求，加强起诉受理阶段的释明指导，对属于人民法院受理案件范围的起诉事项不得随意以不符合条件为由不予登记立案。也不能仅仅因为诉讼代理人未提交授权委托书及相关证明材料、当事人起诉主张的案由明显错误、起诉材料缺少单位印章或者法定代表人、主要负责人签章就径行裁定不予受理、不予立案或者驳回起诉。许多当事人因缺乏专业的法律知识，不能准确理解法定起诉条件，人民法院立案诉服部门应当耐心做好法律释明、诉讼指导等工作，引导当事人按照示范文本规范要求提交起诉状、答辩状，依法行使诉讼权利。
此外，《指导意见》还强调，对当事人提起的符合法律规定的反诉、增加或者变更诉讼请求等，不得以“另行起诉”“执行阶段解决”等理由拒绝受理。
合并审理高效化解行政争议 减少当事人诉累
最高法介绍，征收拆迁领域，多行政机关多程序多行政行为交织。实践中，个别法院还存在对共同诉讼案件“人为”拆分，加剧“一事多案”现象，增加当事人讼累。
针对上述问题，《指导意见》旗帜鲜明地作出规定，对符合法律规定的共同诉讼案件，人民法院依法应当合并审理的，必须合并审理；依法可以合并审理的，除当事人提出合理异议外，一般应当合并审理。
实践中，由于行政管理的复杂性，一个最终影响相对人权利义务的结果，可能是多行政机关多程序多行政行为共同造成的。征收拆迁领域尤其突出。原告通常要针对不同部门、不同行政行为单独起诉，老百姓的“一件事”最终演化成行政诉讼“多个案”。
针对上述问题，《指导意见》明确了可以合并审理的情形，即规定原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。这样处理虽然会加重人民法院的工作负担，加大法官审理与裁判的难度，但有利于综合审查多个实质相关的行政行为，及时高效化解行政争议，减少群众讼累。
明确了行政诉讼中原告撤诉后再行起诉的“正当理由”
《指导意见》明确了行政诉讼中原告撤诉后再行起诉的“正当理由”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。
但是，实践中也出现有的原告重新起诉确有正当理由的新情况，如果一律不允许原告撤诉后再行起诉，将导致行政争议得不到实质解决，原告的合法权益得不到实质救济，不利于维护社会和谐稳定。主要体现在：
一是原告因受欺骗、胁迫而申请撤诉，违背本人真实意愿，这本身即为妨碍行政诉讼的违法行为，有必要予以纠正。
二是原告与行政机关达成和解而申请撤诉，但是因行政机关的原因导致和解并未实际履行。
三是原告因行政机关承诺解决相关争议或者其他实际困难而申请撤诉，但是行政机关在承诺期限或者合理期限内未予解决。
第二、第三种情形允许原告再行起诉有利于督促行政机关及时、全面守信践诺。《指导意见》明确规定，原告能够提供证据证明存在上述三种情形之一或者其他具有正当理由的情形的，都属于撤诉后再行起诉具有“正当理由”，人民法院应当依法予以立案。
行政案件判要“判到位” 实质性化解行政争议
行政审判实践中，“判不到位”、原告“虽胜犹败”的现象时有发生，成为“案结事未了”的重要原因之一。最高法表示，依法作出裁判是人民法院的职责所在。人民法院应当坚持当判则判，且判就要“判到位”，实质性化解行政争议。
为此，《指导意见》提出了行政案件裁判的原则要求，即要在坚持合法性审查原则的基础上，加强对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出最有利于实质性化解行政争议的裁判。具体包括三个方面：
一是人民法院判决行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当根据案件相关事实尽可能作出内容具体明确的判决。这是给付诉讼的应有之义。实践中，难免也会有需要行政机关调查或者裁量的情况，但有的法院简单地责令重新作出行政行为或者笼统地要求采取补救措施，导致争议得不到实质解决，甚至演变成新的矛盾纠纷。针对该问题，《指导意见》规定人民法院应当在裁判文书中对重作标准、履行期限等内容进行指引。
二是重申了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条的规定，当事人请求撤销被诉行政行为、确认被诉行政行为违法或者无效的，人民法院可以释明一并解决可能存在的行政赔偿争议。实践中，行政赔偿案件不解决补偿问题，导致衍生出大量行政补偿案件，故《指导意见》明确在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。
三是行政诉讼法第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院“可以”判决变更。变更判决作为能够直接调整行政法律关系的判决方式，在实践中的应用仍需加强，故《指导意见》明确“应当尽可能在查明案件事实的基础上，直接判决变更”。
总结归纳不得终本执行的情形 要求未开展必要执行工作的不得终本
《指导意见》还就人民法院对无财产可供执行案件裁定终结本次执行程序的前提条件作出了专门规定。
据介绍，终结本次执行程序的法律依据是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十七条，目的是为了解决“执行不能”案件程序性结案问题，将有限的司法资源集中于办理有财产执行案件，同时，对终本案件纳入专门案件库统一管理，以便符合条件时及时恢复执行。
终本执行作为执行案件结案方式之一，如果被滥用而随意结案，将造成反复执行、“程序空转”。因此，《指导意见》专门对规范终本执行加以规定，根据相关规范性文件和通知内容，总结归纳了不得终本执行的情形，要求未开展必要执行工作的不得终本。
终本前必要的执行工作规定为六项：
一是进入执行程序后向被执行人发出执行通知，采取限制消费措施，符合条件的纳入失信被执行人名单；
二是穷尽必要的财产调查措施，除网络查询外，还必须进行必要的现场调查、搜查；
三是积极处置已发现的被执行人财产；
四是发现被执行人妨害执行的，依法采取罚款、拘留等强制措施或启动追究拒执罪程序；
五是终本前对申请执行人进行约谈，充分尊重申请执行人的知情权和参与权；
六是兜底条款即依法采取其他执行措施，为下一步严格规范终本前执行工作留有空间。
通过以上规定，严把终本执行关口，避免盲目追求结案多次报结又多次恢复执行，有效防止执行案件“程序空转”。
（总台央视记者 张赛）